Test de constitucionalidad al Plan Nacional de Desarrollo

Por: Héctor Riveros Serrato

En el Congreso se acaba de aprobar el Plan de desarrollo, en el que se compendian las principales políticas públicas que pretende desarrollar durante su gobierno el Presidente Iván Duque. La ley contiene como lo ordena la Constitución: las bases del plan y el plan plurianual de inversiones, pero a éste contenido -que es el que prevé la Carta- se le han agregado 349 artículos con el pretexto de ser medidas necesarias para su ejecución.

La verdad es que éste recurso ha desvirtuado el Plan, como originalmente se diseñó en la Constitución y se ha convertido en una ley multitemática que tiene por propósito fundamental encontrar fórmulas legales para resolver problemas o hacer más eficaz la acción estatal, o para remover eventuales obstáculos legales que dificultan la toma de decisiones.

El Plan toca tantos temas e intereses que su aprobación genera un gran revuelo entre actores económicos que muchas veces se sienten atropellados por una ley aprobada casi siempre a las carreras y sin mucho debate público.

Es cierto que se hacen audiencias con convocatorias más o menos públicas y que la comisión de ponentes debate los textos en detalle, también lo es que la gran mayoría de los miembros del Congreso y la opinión pública son ajenos a la discusión y la forma de votación de un texto tan complejo en el Congreso deja siempre la impresión de aprobarse, como se dice coloquialmente, a pupitrazo y sin el debate abierto propio del trámite de formación de las leyes.

Estas circunstancias hacen que una vez aprobado el texto final surjan múltiples controversias jurídicas sobre la constitucionalidad de muchas de las normas allí contenidas. En nuestra firma ya hemos recibido consultas dirigidas a determinar si tal o cual norma se aviene o no a la Carta Política y nos encontramos en ese estudio.

Más allá de las particularidades que corresponden a cada tema y cada artículo, al Plan y sus normas se le puede aplicar una especie test de constitucionalidad, que será parte de la tarea que cumplirá la Corte Constitucional cuando le lleguen las varias demandas que seguramente los ciudadanos interpondremos buscando que se corrija lo que haya quedado mal desde el punto de vista jurídico.

A grosso modo en ese test de deberán verificar, al menos los siguientes aspectos:

  1. La satisfacción del principio democrático en el debate legislativo

Como ya se señaló el proyecto se discute a puerta cerrada entre los ponentes y los representantes del gobierno, a punto tal que la propia directora de Planeación señaló que había una especie de delegación en esos Congresistas por parte de las corporaciones en pleno.

A ello hay que añadirle que, para cumplir los términos legales para su aprobación, en éste caso se incurrió en la que ya es una práctica parlamentaria que consiste en que el debate se hace en una Cámara y en la otra se aprueba, sin discusión, el texto tal como se ha aprobado para evitar el trámite de la conciliación.

Algunos consideran que esas prácticas parlamentarias violan el principio democrático y por tanto vician el trámite de la ley. Sobre el camino para evitar la conciliación no se ha pronunciado la Corte y seguramente lo haga en la ley de financiamiento que se aprobó de la misma manera y se encuentra demandada por ello ante esa Corporación.

  1. El cumplimiento del principio de unidad de materia.

La violación a éste principio es una de las causales que más se invocan en las demandas contra el Plan dado que por ser un documento multitemático se cree que hay una especie de “autorización” para incluir cualquier norma.

La jurisprudencia no ha sido unívoca en ésta materia: en ocasiones ha sido más flexible y en otras más estricta para evaluar la conexidad entre una determinada norma y la ley en general.

La propia Corte, en su sentencia más reciente sobre el tema, resumió así los criterios jurisprudenciales que se han desarrollado sobre el tema:

“En conclusión la jurisprudencia constitucional ha dispuesto sobre la unidad de materia de las leyes del PND que se debe guardar coherencia y congruencia con la temática general de la ley, y que en atención al carácter multitemático y heterogéneo de este tipo de leyes, el control de constitucionalidad debe ser más estricto, es decir que se debe comprobar la conexidad directa e inmediata entre las normas generales de planificación y las normas instrumentales de ejecución, para verificar que no se están introduciendo normas inconexas que no tengan ninguna relación causal con los objetivos y metas de la función de planificación en donde se compruebe que no se este utilizando este tipo de leyes para llenar vacíos e inconsistencias de las leyes precedentes”.

Una lectura rápida de los artículos del Plan permite identificar varios que no pasarían este componente del test de constitucionalidad.

  1. El carácter temporal de la ley v.s. la vocación de permanencia de algunas de las normas aprobadas.

Este es otro tema que se ha debatido en todos los planes de desarrollo y la jurisprudencia constitucional tampoco ha definido con total claridad.

En general, se ha aceptado que se introduzcan normas de vigencia permanente y que por tanto desbordan el límite temporal natural de los planes de desarrollo en la medida en que van dirigidas a ejecutar una determinada decisión contenida en el Plan y que requieren de disposiciones de carácter permanente. Ejemplo típico de esto es la creación de algunas entidades, como Colpensiones, por ejemplo, que se creo a través de una ley de esta naturaleza y la Corte encontró constitucional esa decisión.

Sin embargo, hay otros casos en los que es más difícil encontrar la coherencia entre el carácter temporal del Plan y la permanencia de las normas. Las normas de carácter sancionatorio han tenido un examen más riguroso de constitucionalidad, para solo citrar otro ejemplo.

  1. El respeto a la distribución de competencias entre el Congreso, el gobierno y otras autoridades

Dado que se trata de adoptar políticas públicas, suele abrirse una puerta para que el Congreso adopte decisiones que en realidad corresponden a otras autoridades.

Durante el trámite legislativo se usa un filtro que es el aval del gobierno que se usa para aquellas normas que se estima forman parte de aquellas materias cuya iniciativa ha reservado la Constitución al Gobierno, a pesar de lo cual la presión política lleva a los Ministros a aceptar normas que después ellos mismos demandan ante la Corte.

Las competencias de las autoridades territoriales suelen también verse amenazadas por los planes de desarrollo y después la Corte se ve obligada a enmendar el error y a hacer respetar la garantía institucional que existe en favor de la autonomía reconocida a las entidades territoriales.

En este Plan hay especial controversia porque el Congreso decidió adoptar legalmente un arancel, cuando esa ha sido una facultad presidencial que se ejercer con base en una ley marco expedida por el Congreso, pero esa norma no parece ser la única que quizás no supere el examen de la Corte.

Estos cuatro parámetros son dijéramos generales, después habrá el examen de cada texto en relación con otros principios constitucionales. Habrá decenas de sentencias, como las que ha habido respecto de la ley 1753 de 2015 que aprobó el último Plan y del que no sobrevivieron artículos sobre licencias ambientales, consultas previas, proyectos urbanísticos, sanciones de las superintendencias y hasta el pasivo laboral del Hotel El Prado de Barranquilla.

Ahora, entrarán pronto al examen de la Corte las medidas para “salvar” Electricaribe, los aranceles a las confecciones, la autorización del fracking, la autonomía presupuestal del Consejo Electoral y las varias de contenido tributario, ya veremos cuántas superan el test.

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